自战国后期以来，对相权的制约大致经过了官分文武、事分内外、设立四辅三公等阶段。但是，直到东汉以后以至魏晋南北朝时期，中央政府的实际运作机制中仍然一直保持着这样的惯例：三公之职，无所不统；丞相所请，靡有不听。秦汉以降，三公都是宰相。这个惯例所指的是：宰相的职责范围，没有什么不包括在其中的；皇帝对宰相不满意可以换人，但宰相的意见一般不能驳回。亦即，宰相和皇帝的权力外延是相等的，权力内涵的不同仅仅是：宰相提意见，皇帝决可否，一般还不能驳回。在这样的体制下，实际运转过程只能如此。否则，政府机构就很难运转，皇帝就得准备自己当宰相、或者自己反过来给宰相当不管部长。这样的权力运转过程，在技术上形成了一种双头政治局面，宰相如果想要发动温文尔雅的政变也就比较容易。杨坚就是这样一个宰相。

公元581年2月14日，杨坚从相府走进皇宫、登基称帝，当天办的第一件事情就是改革官制，并根据改革后的官制任命新的负责人。追封父母亲、封皇后、立太子、安置前朝皇室等，这些一般新皇登基首先要办的事情，他都是放在随后几天才逐步办理。

杨坚如此迫不及待改革官制，长远看自然是对君主制度的重大完善，但在当时却是迫不得已的无奈之举。

北周宣帝突然去世时，对后事并无交待。其亲信刘昉、郑译等人商量请杨坚辅政。三人当面，杨坚稍作推辞，就是稍稍客气了一下的意思，刘昉便马上说：“你如果想辅政就赶快答应下来，如果是真心不想干我刘昉就只好出来干了。”试想当时的杨坚，该是多么尴尬。杨坚就是在这种情况下成为辅政的。

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