汉中平二年，公元185年春三月，刚刚从平定黄巾起义的高兴气氛中平静下来的大汉中央政府在两天内下达了数道震动整个官僚高层，却又耐人寻味的圣旨。

第一道圣旨是加封平定黄巾有功的左中郎将皇甫嵩为征西将军，并封槐里侯，令其统带三辅兵马驻守西京长安；在黄巾之乱中因为兵败而被革职还乡的董卓被朝廷再次下旨起用，拜破虏将军，和司空张温、执金吾袁滂、荡寇将军周慎等率领步兵、骑兵共10余万人屯兵美阳。

第二道旨意，是大面积启用宗室为地方官，其中，封原大将军府掾，现任北军中候，东汉鲁恭王之后，山阳高平人刘表刘景升为镇南将军，加荆州刺史，克日往荆州赴任；封原司空府椽，现任侍御史，汉汉齐孝王之后，东莱人刘繇刘正礼为振武将军，加扬州刺史，即日赴扬州上任；另外还晋封现任侍中，刘繇的弟弟刘岱刘公山为兖州刺史。

第三道旨意，正式在大汉地方官职位中，再次设立州牧一职。州牧的职位曾在西汉成帝年间使用过一次，但时间很短，很快就废弃不用了。这次汉灵帝再次设立州牧一职，并在诏书上对州牧的职权做了如下说明“除袭刺史之职外，一州军政之事，郡县升迁罢黜之责，悉以委之。”旨意一出，朝野哗然，州牧权责之大几乎直逼汉初的各地诸侯王，整整一个州的军政大事全部由州牧一人而决，这要是落入心怀叵测之人的手中，那不就是割据战乱的开端吗？于是京城各路重臣纷纷上书请求皇帝收回旨意，可汉灵帝并不为所动。老实说，他自己不是没有担心，但设立州牧就可以让自己安安稳稳的在京师垂拱而治，再不会受黄巾之乱这样的惊吓，这个诱惑实在是太大了。左右权衡之下，汉灵帝还是下了设立的决心。不过面对雪片般递上来得奏本，汉灵帝也不得不做出一些让步，一是州牧之职唯有宗族中人可以担任；二是开始阶段先在一州施行，若有成果，再逐渐放开。

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