二是谁来供给粮草。开始的时候，边防藩镇的后勤供应主要还是依靠中央政府，但如此众多的边防驻军的后勤供应，仅靠中央政府是远远不够的，若保障后勤供应，后勤供应制度就必须进行改革。具体方法是用屯田的收入解决军队的部分供应，以减轻中央政府的财政压力。起初，屯田生产的粮食还是由中央政府的财政、民政系统统一调配，这种制度使边防常备军将领不能及时解决自己防区内军队的后勤供应，影响了他们调动、指挥军队的权威，削弱了唐军的战斗力。所以唐政府不得不把防区的财政权力下放给各防区的常备军将领。再后来，唐政府又把食盐资源的管理权交给节度使，这样藩镇就拥有了更多的财政权。

募兵制解决了边防重镇的兵员问题，可是决定战争的要素有很多，士兵只是其中一个重要的基础，战场瞬息万变，有很多时候是来不及向上面请示汇报的，所以才有了那句：“将在外君命有所不受。”因此，要真正让边防重镇发挥其作用，把作用发挥到最大限度，就必须赋予这些藩镇的主要将领更多的权力。正是看到这一点，唐政府开始对边镇的制定进行改革。中国历史上的第一个节度使是薛讷，就是名将薛仁贵的儿子，公元701年（长辛元年）十二月，武则天任命薛讷为幽州经略节度大使，任务是防范突厥和契丹、奚这些少数民族的入侵。到了公元710年-712年（景云年间），为防御来自吐蕃、突厥、契丹、奚等游牧民族潜在的军事威胁，唐政府将这些边防军总司令的权力扩大，实行任职长期化、职权辖区化、镇所固定化、官衔正式化的制度，把边境数个州并为一个军事战略防区，统一组织，统一调配，这样就形成了正是的藩镇。到了唐玄宗开元年间，全国先后设置了河西、陇右、范阳、平卢、剑南、朔方、河东、安西、北庭、岭南十大节度使，这十大节度使所掌握的兵力少则二三万、多则十几万不等，管辖着数个乃至十几个州县，藩镇的节度使是最高军政长官，上马管军、下马管民，地位凌驾在州县之上。

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