“利益集团”的本义是中性的，本是市场经济发展、社会多元化的正常产物。而“利益集团”在中国的贬义化，主要源于以行政垄断为依托的“特殊利益集团”引发的社会不公。与之相较，相对弱势人群的诉求渠道、影响力就小得多，往往依靠高层推动。

事实上，最为强大的立法博弈力量仍属政府部门。政府部门除了能起草法律草案，自身还能发布同样具有法律效应的行政法规、部门规章。据统计，近20年来，在全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律草案占总量的75%至85%。而行政法规和部门规章为数更甚。

“政府部门主导立法”的立法模式是我国一个非常特别的现象，在这种模式下，立法程序一般是由国务院某一部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院批准后交由全国人大常委会审议通过。

部门规章按原义本属内部规则，但在中国，部门的规范性法律文件在行政管理方面发挥重要作用。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章，1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章，2000年通过的立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。

“政府部门主导立法”既有议行合一体制上的原因，也有信息不对称的原因。

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