庚子之祸后，以慈禧为首的清政府下决心学习西方自强以救国，清廷为了适应求变的潮流，乃同意君主立宪，先派五大臣出国考察，搜集资料。当五大臣周游列国考察宪政后，把梁启超和杨度代笔写的考察报告呈给清政府。1906年7月，清廷召集御前会议，同意了这份报告，颁布了预备立宪的诏书。1907年清廷把考察政治馆改为宪政编查馆，五大臣推荐杨度“才堪大用”，于是清廷就派杨度为宪法编查馆的提调。1908年8月，清廷根据宪政编查馆编就的宪法大纲，公布预备立宪期为九年。

1909年，载沣当国执政后最难应付的，便是全国要求“立宪”了。这种要求已不似在慈禧时代可以用敷衍和推托便可了事，必须先把实行宪政的日期确订出来，因此清廷乃宣布在这年九月一日设立各省咨议局，以使立宪活动可以从地方开始，然后在九年内立宪。各省咨议局有点像今天省议会一样，不过议员都不由选举产生的，无论议员也好，议长也好，都是由地方的名流和绅士担任，如江苏咨议局议长是名重一时的南通状元张謇，湖北议长是汤化龙，湖南议长是谭延?，山东议长是丁世铎，四川议长是蒲殿俊。

咨议局的出现，使一般君主立宪派或者比较头脑进步的知识分子得到一种鼓励，认为挽救中国危亡的命运不必通过革命的激烈手段，只要迫使清廷认真实行虚君实宪，把政权交给责任内阁，中国就有救了，东邻日本便是一个显明的例子。因此他们联合各省咨议局，组成一个“国会请愿同志会”，要求清廷在首都所在地早日召开国会，他们用提前召开国会的办法，来抵销清廷九年行宪的拖延战术。

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